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《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》亮点解读

发布日期:2020-10-27 10:15 来源:中央财经大学绿色金融国际研究院 浏览次数:

作者:

崔   莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员


应对气候变化是人类社会在当前阶段的重要任务,在国家主席习近平提出2030年前碳排放达峰和2060年前碳中和愿景的背景下,社会各界密切关注中国为应对气候变化所采取的行动。2020年10月26日,生态环境部、国家发改委、人民银行、银保监会、证监会五部门联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》(以下简称《指导意见》),首次从国家政策层面将应对气候变化投融资(以下简称气候投融资)提上议程,为气候变化领域的建设投资、资金筹措和风险管控进行了全面部署。

《指导意见》明确了气候投融资的定义,并分别从政策体系、标准体系、社会资本、地方实践、国际合作、组织实施等方面阐述了下一阶段推进气候投融资的具体工作。通过对《指导意见》的研究学习,本文总结出以下六大亮点并予以解读。

一、明确气候投融资是绿色金融的重要组成部分,与绿色金融协同发展

《指导意见》首次明确了气候投融资的定义与支持范围,指出气候投融资是为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标,引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动,支持范围包括减缓和适应气候变化两个方面。同时,定义中强调了气候投融资是绿色金融的重要组成部分。这一界定点明了绿色金融与气候投融资的包含关系,在概念层面为气候投融资与绿色金融的协同发展奠定了基础。

《指导意见》从多个角度进一步强调了气候投融资与绿色金融的协同。在政策方面,提出要加强气候投融资与绿色金融的政策协调配合;在标准制订上,强调气候投融资标准要与绿色金融标准协调一致;在试点建设上,明确要积极支持绿色金融区域试点工作;在产品创新上,支持和激励各类金融机构开发气候友好型的绿色金融产品;在部门协同上,提出将气候投融资作为银行业金融机构和保险公司的绿色支行(部门)的重要内容。

通过多层次的协同,气候投融资的发展将与绿色金融的发展相辅相成。绿色金融可以为气候投融资在多方面提供经验借鉴,并逐步引导绿色金融相关产业的践行者积极进入气候投融资领域;而气候投融资将成为绿色金融新的突破口和发展点,着力支持减缓和适应气候变化项目,为绿色金融与国际话语体系接轨提供途径。

就绿色金融的发展来看,早在2016年8月,中国人民银行等七部委就已印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》。四年来,在制定绿色金融标准、落实激励政策、推进环境信息披露、ESG产品创新和进行地方试点等方面取得了全面进展,有力推动了绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等产品创新和实践。未来,气候投融资的推进预计将逐步体现其在应对气候变化领域的独特作用,在减缓气候变化的碳捕集、利用与封存,森林、草原及其他碳汇以及适应气候变化等特殊领域内发挥更多的积极作用,逐步通过应对气候变化所产生的生态效益实现,吸引更多资金流向绿色发展领域。

二、推动形成气候投融资标准体系,发挥标准的倒逼促进作用

为了确保资金投向减缓和适应气候变化领域,亟需建立气候投融资标准,界定气候项目类别,规范相关流程。《指导意见》中强调,要统筹推进气候投融资标准体系的建设,通过制订气候项目标准、完善气候信息披露标准、建立气候绩效评价标准,充分发挥标准对气候投融资活动的预期引导和倒逼促进作用。

具体来看,制订气候项目标准,以应对气候变化效益为衡量指标发布重点支持的气候项目目录,其重要意义在于有助于引导金融机构定义和识别应对气候变化项目,由此逐步开发出相应的金融产品和服务,丰富气候项目的融资渠道。同时,对于资本市场,气候类金融产品凭借其优异的气候风险抵御属性,可以填补传统资产组合框架中的气候风险防范缺口。中国目前规模不断提升的绿色信贷、绿色债券等产品,其中大部分资金都是投向减缓或适应气候变化项目,只是没有标准界定,不能进行气候贴标。

关于气候项目标准体系的细则制订,《指导意见》提出,要将气候项目标准与《绿色产业指导目录(2019年版)》(以下简称《指导目录》)相衔接,意味着在当前阶段,相关金融机构可以借鉴《指导目录》中涉及的产业和领域,提前布局气候类金融产品和服务的开发。而对于相关产品和服务的认证,《指导意见》指出要推动建立气候项目界定的第三方认证体系,鼓励开展第三方认证。这与绿色金融体系中有些金融产品鼓励采用第三方认证,有些不需第三方认证的模式有所区别,会促进气候相关的金融产品和服务认证体系采用更加市场化的运作模式。

此外,《指导意见》所强调的完善气候信息披露标准预计将推动上市企业和发债企业气候信息披露制度的逐步形成,为资本市场合理防范气候风险提供信息依据。而建立气候绩效标准体系则指引信用评级机构将ESG因素纳入评级体系,以逐步形成社会各界对金融机构、企业和各地区应对气候变化表现的科学评判和社会监督。

三、加快构建气候投融资政策体系,多措并举撬动社会资本 

国务院于2016年印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》已明确指出要完善气候投融资机制,并提出多项工作重点。此次《指导意见》的发布是对《工作方案》的细化与落实,提出要加快构建气候投融资政策体系,包括完善气候投融资领域金融监管政策、发挥环境经济政策对应对气候变化的引导作用、在产业政策中纳入气候因素、通过相应的人才政策等作为保障,推动各类政策的协同作用,形成政策合力。值得关注的是,《指导意见》中创新性地提出要推动低碳采购与低碳消费,通过这种方式,可以提高对低碳产品的需求,扩大低碳市场规模,促进消费端转型,助力整个社会的低碳转型。

《指导意见》还注重通过多种手段撬动社会资本参与气候投融资。不仅通过鼓励地方建立区域性气候投融资促进中心、构建有气候投融资特色的绿色支行等手段吸引金融机构,而且强调通过市场化方式撬动更大规模的社会资本参与。其中明确列出了“政银担”、“政银保”、“税融通”、“银行贷款+风险保障补偿金”等合作模式,旨在提高对小微企业和“三农”项目等融资困难群体的金融支持力度,体现了小微企业与“三农”的低碳发展与气候适应对于落实气候投融资工作的重要性。

四、支持地方气候投融资试点,建立国家级项目库

《指导意见》指出要积极支持绿色金融试点工作,选择实施意愿强、基础条件较优、具有带动作用和典型性的地方,开展以投资政策指导、强化金融支持为重点的气候投融资试点。从之前地方绿色金融改革创新试验区的成功经验来看,成立试点可以有效推动绿色投融资规模的增长,吸引高级别金融机构的入驻,并帮助试点地区金融机构获得高质量的绿色资产,提高金融对经济发展的贡献度。气候投融资试点与绿色金融试点有很多相似之处,可以借鉴绿色金融试点经验,但由于气候投融资也具有新事物新特点,缺乏必要的数据和分析基础,且各地所面临的经济发展状况与气候风险并不相同,《指导意见》鼓励各地对自身实际情况进行充分考量,制定符合自身特点与需求的政策,探索差异化的气候投融资发展路径与模式,并最终形成能够在更大范围内推广、复制的先进经验。

另外,《指导意见》中明确提出要建立国家气候投融资项目库,并注重指导各地做好气候项目的储备,挖掘高质量的低碳项目。项目建设的主体是企业,具有实施意愿且符合条件的地区可以借此机会明确自身气候转型的方向,制定符合自身条件的政策,和当地的气候友好型企业合作,从已有和拟建项目中开展低碳与气候适应项目的遴选、认定和推荐工作,建设当地的项目库,设定负面清单,并将其中的高质量项目向国家项目库报备。此外,应通过搭建气候投融资供需双方的对接合作平台、项目信息平台,出台配套的统计监测机制、信息披露机制与其它相关管理机制以促进项目更好建设与运营。

气候投融资试点建设与国家气候投融资项目库的成立将起到重大示范作用,为全国各地开展低碳发展与气候适应战略转型提供宝贵的发展路径与模式经验参考。各试点对各类产业、金融等政策的探索工作将为全国气候投融资发展提供新的思路、新的方向。各地的气候项目选择与建设工作将为当地形成气候友好型名片,并带来良好声誉,为企业转型与经济发展带来新的机遇与动力,促进当地就业水平提高与人民生活水平提高。

五、提出碳金融产品创新,鼓励形成内部碳定价机制

《指导意见》明确了碳金融在气候投融资中的重要地位。此前,对碳市场的定位是控制温室气体排放的政策工具,着眼于防范金融风险与过度投机。此次《指导意见》是在顶层设计中首次明确支持探索以碳期货为代表的碳金融衍生品交易,对碳市场的发展至关重要。以碳期货等衍生品为代表的碳金融工具虽然源于碳现货,但由于衍生品资金占用少、具有风险规避作用、价格透明度高、公允性强的特点,从过往国际经验来看其交易量远大于碳现货交易。在中国,碳现货与期货市场分属于不同的监管部门,现货由生态环境部监管,期货由证监会监管,根据《期货交易管理条例》,各试点碳市场不具备碳期货交易的权限,因此大多只开展了碳现货交易,仅有部分试点市场尝试开展了碳远期交易。支持探索碳金融衍生品交易体现了碳市场的监管协同。另外,《指导意见》也提出要扩大碳市场交易主体覆盖范围,适时纳入投资机构和个人。碳金融衍生品的引入和更大范围交易者的参与将有助于增加碳市场的交易规模,提升市场流动性,从而促进发现全国范围内统一且真实的碳价。

《指导意见》还提出要探索设立以碳减排量为项目效益量化标准的市场化碳金融投资基金,有助于提高对减排项目的资金支持力度,减少减排项目初始融资难度,帮助其形成稳定的现金流预期,从而提高项目对社会资本的吸引力。而以碳减排量为项目效益量化标准这种方式将推动基金切实投向具有更高减排作用的项目。

《指导意见》鼓励企业和机构在投资活动中纳入碳价格因素,建立内部碳定价机制,促进形成更合理的投资决策流程与投资模式。尤其是在回报周期较长的项目投资中充分考虑碳价格的预期增长,有助于企业更好地判断项目的投资可行性并进行科学的风险管理。内部碳定价机制也将提高企业和机构对低碳项目的投资积极性,减少对化石能源项目与粗放型工业项目的投资,促进资本向低碳项目的倾斜。

六、以气候投融资为抓手,推进对外合作与人民币国际化

应对气候变化作为一个国际议题,要求世界各国调整政策和发展方向,建立积极有效的全球合作机制并共同应对。《指导意见》多处强调要深化气候投融资的国际合作,并具体指出,鼓励金融机构支持“一带一路”和“南南合作”低碳化建设,推动气候减缓和适应项目在境外落地。通过这些举措,可以为东道国早日实现其国家自主贡献目标贡献力量,并有利于加强国际间应对气候变化合作。

《指导意见》首次明确提出要推动中国标准在境外投资建设中的应用,这对于中国对外合作具有里程碑式的意义,主要体现在两个方面:首先,中国在“一带一路”沿线等地区进行项目开发,生态保护和气候问题常常是国际各界关注的焦点。过去企业和金融机构往往只能借鉴当地法规,缺乏统一的规范。而通过统一的中国标准来规范企业和金融机构在境外的投资活动,有望形成更为统一的风险管理体系,切实防范和化解气候风险。其二,中国标准的国际应用将助力中国参与国际标准制定,便于将中国标准下的气候统计数据与国际数据进行比较,逐步提高中国标准在国际环境下的接纳和普及程度。

在国际合作领域,另一处值得关注的亮点是人民币国际化与气候投融资对外合作的有机结合。《指导意见》中具体提出了相关指引,包括支持离岸市场丰富人民币绿色金融产品及交易、支持建立人民币绿色海外投贷基金、鼓励境外机构到境内发行绿色金融债券、鼓励使用人民币作为相关活动的跨境结算货币等。气候投融资的国际合作是中国在应对气候变化、金融、政治、文化等多领域对外合作的重要着手点。借助气候投融资的契机,不断优化中国在国际领域的大国形象,增强人民币的在贸易、投资和金融市场交易中的货币功能,有望加快人民币国际化的进程。

整体来看,《指导意见》为中国气候投融资,乃至应对气候变化工作提出了明确的发展方向,进行了创新性的部署,充分体现了中国应对气候变化工作在新愿景和新形势下的阶段性要求。建议金融机构、企业、地方等社会各界充分结合《指导意见》的思想,提前布局,探索开展气候投融资的最佳实践,推进《指导意见》的全面落实。


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