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加快改革经验“由点及面”推广推动生态文明制度建设迈向新台阶

发布日期:2020-11-30 17:19 来源:国家发展改革委 浏览次数:

设立统一规范的国家生态文明试验区是党中央、国务院作出的重要战略决策,目的是开展生态文明体制改革的综合性试验,探索可复制、可推广的制度成果和有效模式,引领带动全国生态文明建设和体制改革。几年来,福建、江西、贵州、海南四个试验区围绕生态文明制度建设大胆探索,形成了一批具有复制推广价值的制度成果,产生了良好的效果。近日,国家发展改革委印发了《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》(以下简称《清单》),这是试验区建设取得阶段性成果的重要标志,是生态文明体制改革进程进入“由点及面”推广阶段的重要起点,是激发各地加快构建生态文明体系的重要举措,对“十四五”时期加快推进生态文明建设具有重要意义。

01《清单》的重要意义

总结凝练先行先试地区的成功做法并向全国推广,是我国改革开放的重要经验。其通行做法是在党的领导下,把经过实践检验的有效做法制度化,再用新制度去深化改革开放,实现“顶层设计”与“摸着石头过河”的双向互动。这一过程中,“边实践、边探索、边总结、边推广、边优化”成为普遍做法。生态文明体制改革同样发生在一个重大的社会经济转型背景下,即在中等收入水平下构建从“发展优先”向“发展保护并重”转型的制度体系。但生态文明体制改革不可能一蹴而就,特别是一些理论支撑不足、现实条件制约的制度,需要在顶层设计框架下采用“先试点后推广”和“由点及面”的改革方法。

《清单》是国家生态文明试验区几年来实践探索形成的重要制度成果的提炼,是对试验区已有制度成果的总结和提炼,对深化生态文明体制改革具有重要意义。

第一,《清单》能够为相关地区深化改革提供可借鉴的经验做法。十八届三中全会以来,我国生态文明制度建设取得重大进展,全国上下贯彻绿色发展理念的自觉性主动性显著增强,“用制度保护生态环境”作用得到初步发挥。但系统完善的生态文明制度体系仍未完全建成,各地在探索实践中面临着一些挑战和困惑,自然资源产权制度尚未健全,空间开发保护体系有待完善,生态环境治理体系亟需构建,绿色发展制度和模式仍需探索,亟待国家层面提供更进一步的指导。《清单》总结提炼了四个试验区在自然资源资产产权等14个领域的具有良好成效和富有借鉴价值的经验做法,能够为其他地区深化改革提供参考。

第二,《清单》有助于全国形成加快改革创新和强化交流的氛围。过去一段时间,生态文明体制改革的经验交流主要以现场经验会、媒体报道等形式开展,尽管产生积极成效,但也存在明显不足:一是传播的覆盖面不足,先进地区的经验做法主要在小范围内传播;二是经验的系统性不足,往往仅聚焦少数领域的典型做法。《清单》的发布扩大了先进经验做法的传播面,同时90条相对成熟和有效的经验做法也提供了丰富的案例,有助于在全国范围内形成大范围的经验交流和思想碰撞,进一步增加各地生态文明体制改革的竞争性氛围。

02《清单》的主要特点

《清单》编制坚持目标导向和问题导向,经过地方遴选、专家论证、征求意见等环节,形成90项改革举措和经验做法,分为自然资源资产产权、国土空间开发保护与空间规划、环境治理体系、生活垃圾分类与治理、水环境综合整治、农村人居环境整治、生态保护与修复、绿色循环低碳发展、绿色金融、生态补偿、生态扶贫、生态司法、生态文明立法与监督、生态文明考核与审计等方面,内容上基本做到了对生态文明制度体系“四梁八柱”的全覆盖。总的看,《清单》具有以下特点。

第一,切中改革需求。从当前进展看,生态文明体制改革的不足之处在于部分制度未能落地实施、改革的系统集成和高效协同不足、激励不足而约束有余等,面对繁重的改革任务,有的地区甚至存在观望心态;从任务导向看,生活垃圾分类、水资源水环境综合整治、农村人居环境整治、绿色金融、生态补偿、生态司法等均是当前生态文明建设的热点和难点,亟待先进地区提供可参考可借鉴的经验做法。《清单》的改革举措和经验做法回应了这些关切,能够较好地满足改革需求。

第二,突出发展创新。一是突出发展激励导向,《清单》中超过三分之一的经验做法侧重绿色发展或者将发展作为其中重要一环,如“林票”制度、古村落确权抵押利用机制以及绿色循环低碳发展、绿色金融、生态扶贫相关制度;二是突出大数据和智能化应用,有8项经验做法融合了数字化技术,如“多规合一”集成改革和应用、数字化精准支撑自然资源资产离任审计等;三是突出系统思维,包括跨区域协作如流域生态补偿和赣湘两省护鸟联盟等、跨部门协同如生态环境综合执法协调机制等、制度集成如“河湖长制+河湖司法协作机制”等。

第三,实践基础良好。总体而言,《清单》科学总结了福建省、江西省、贵州省和海南省在各领域的创新成果和典型做法,具有较好的推广基础。其中,一些经验做法已在试验区内多个地区进行了推广复制,展现出良好成效;一些经验做法被其他省市自发学习借鉴,凸显对其他地区的借鉴意义;一些经验做法获得国家主管部门的认可,在系统会、交流会等场合进行了交流和推荐。

03复制推广时需注意的要点

“一份部署,九分落实”。《清单》的发布仅仅是一个开始和起点,重点是要切实做好试验区改革举措和经验做法的复制推广工作。从我国以往“由点及面”的经验和教训看,抓好《清单》的落实,发挥成效,需要注重以下几个方面。

一是要注重开展深入宣传解读。《清单》给出了成果名称、具体内容、来源和指导部门,这为相关地区开展经验借鉴提供了基础信息。但仅靠这些信息仍不足以有效支撑推广复制工作,未来仍需加强经验做法的解读和宣讲,帮助地方加深对相关经验做法及其适用条件的理解;同时,要注重强化地区间的信息交流,分享决策支撑信息和数据。

二是要注重各项经验做法的适用条件。改革举措和经验做法是在特定的社会经济背景、资源环境禀赋和行政管理体制下实现的,复制推广过程中需要充分考虑这些适用条件。以厦门市“多规合一”与项目审批模式改革为例,强有力的行政协调机制是这项改革取得成效的原因,因此推广过程中需要注重构建协调机制;又比如生活垃圾分类与治理、重点生态区位商品林管护机制等,都需要相对雄厚的地方财政作为支撑,因此财力评估就比较重要。总之,改革措施和经验做法的复制推广需要做到因地制宜、配套得当、逐步实施。

三是要注重进一步激发地方政府的自觉能动性。成果复制推广的效果在很大程度上取决于地方政府的自觉能动性。建议进一步加强宣传,激发各地方政府的积极性,使得《清单》的效能得到最大程度的发挥,加快我国生态文明体制改革的进程。(作者:中国科学院科技战略咨询研究院 王毅 苏利阳)

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