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我国流域环境管理的法治路径:挑战与应对

发布日期:2020-11-09 10:22 作者:王清军、胡开杰 来源:《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第5期 浏览次数:

作者:王清军、胡开杰

摘要:多重关系视角下才能够对流域环境管理的法治路径进行整体把握。中央与地方关系构成流域环境管理的主导因素。依法设置国家重要流域生态环境监管机构、不断调整流域生态环境考评制度是在强化中央统一管理的组织法、行为法机制,但依然存在着继续改进的空间。流域上下游地方政府间关系构成流域环境管理的关键因素,双方或多方缔结的流域补偿协议能够满足各自利益需求,故有广阔发展空间,但同时也带来法治化发展的长期挑战。流域地方政府部门间关系构成流域环境管理的保障因素,明确涉水政府部门的权责清单、规范其分工固然重要,如何实现他们协作关系的规范化更具有长远意义。政府与社会关系构成流域环境管理的外在因素,能够促使相对封闭的流域环境管理体制走向开放,流域信息公开制度和环境年度报告制度的持续改进推动着流域环境管理不断满足社会需求。

关键词:多重关系;流域环境管理;流域协调机制;流域补偿协议;行政协助


体系科学、机制健全且运行规范的流域环境管理体制对构建现代环境治理体系具有至关重要的作用。近年来,学者围绕这个问题的相关学术研究一直在持续进行之中。王树义等从协商共治理论出发,提出重塑以流域管理为核心的管理体制,推进企业、公众和社会组织参与流域治理。李奇伟审视了我国流域治理科层管理架构的局限性,提出流域共同治理主体制度、磋商合作制度、流域信息公开与公众参与制度、联合防治制度以及纠纷解决制度。刘超从中央与地方关系视角出发,提出应明确长江流域管理机构的法律定位与职责、体系化完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,并在每个流域或流域群设置适当的流域专门管理机构。张梅菊从流域管理与区域管理相结合视角出发,指出理顺区域行政管理与流域管理的关系,因地制宜建立适合实践的流域管理体制。曹伊清等从当前我国流域整体性与地方政府区域化治理之间的矛盾出发,提出注重地方政府横向协作,完善政府间横向协作的法律规范。彭本利等从流域生态环境治理碎片化问题出发,提出流域生态环境协同治理路径,推动立法、执法和司法之间的协同。总体来看,学者们的研究极大地推进了流域环境管理体制的变革与发展,但这些研究多立足于单维关系视角,很难对流域环境管理及其体制变革的方方面面进行整体把握。由于我国流域环境管理主要由政府承担,政府内部关系(包括中央与地方之间、地方政府之间以及地方政府部门之间的关系)的调整会影响流域环境管理的总体效果。但流域环境管理并不会简单止步于政府内部关系的调整,而是如何有效地回应社会期待。可以说,流域环境管理的最终目的在于满足社会需求,这实际上涉及到政府和社会关系的调整问题。总之,流域环境管理变革是一项社会系统工程,需将其置于中央与地方之间、地方政府相互之间、地方政府部门相互之间以及政府与社会之间等多重关系视角中去审视和把握,惟其如此,才能对流域环境管理的法治路径进行深入分析和准确预测,才能应对未来的多重挑战。

流域环境管理的中央与地方关系:强化统一管理

我国中央与地方关系较为复杂并且处于不断演变过程中,单纯分权和集权并不能有效概括这种复杂关系。即便如此,“中央与地方关系仍然构成了我国流域环境管理的主导因素”。众所周知,我国宪法规范提出的中央与地方“两个积极性”成为调整中央与地方关系的基本原则。但由于中央实质代表了整个国家的根本利益,因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务。至于地方积极性而言,主要是“作为委托方的中央政府为了保证代理方(即地方政府)能够与自己的组织目标相一致,从而在宪法层面给出了某种隐形的激励承诺——承诺自己将会以恰当的方式赋予地方某些权力和利益,而地方对于这些权益的合理追求又会有利于中央的整体利益”。围绕着中央与地方“两个积极性”之间的互动与博弈,在国家重要流域、江河及湖泊层面,我国逐渐形成了“统一管理+属地管理”相结合的流域环境管理模式。

1.强化统一管理面临的制度困境

可见,“统一管理+属地管理”实质上就是中央与地方关系在流域层面的体现。理论上看,中央的统一管理代表着国家根本利益和流域长远利益,占据主要地位,发挥主要作用,与此相应的是,因分级形成的属地管理只是“中央向地方政府授权的问题,中央愿意授予地方政府多少权力,完全是单方面决定的事,无所谓权限之争”。但在实践中,这种体制却演化成流域属地管理“腿长”、流域统一管理“腿短”的缺陷。为此,近年来,国家通过各种制度措施,希冀不断强化流域统一管理的力度、硬度和强度。

现行《环境保护法》第二十八条所建立的流域水环境保护联合协调机制(以下统一简称流域协调机制)是从组织法层面企图强化流域统一管理的一种制度尝试。这部法律明确授予了流域协调机制行使“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”等“四统一”的流域管理职权(职责),但如何将此职权有效落地却面临着不小挑战。首先,就“统一规划”而言,我国流域污染防治或生态保护“统一规划”的重点和难点不在于是否统一和如何统一的问题,而是保障“统一”的流域水污染防治规划如何能够得到切实有效的贯彻执行问题。因此,流域协调机制面临首要挑战是采取何种制度措施,切实保障涉及流域的各种规划实现协调统一,协调统一的各种规划如何从纸面转化到具体流域的生态环境治理中。其次,就“统一标准”而言,现行环境法律将流域环境标准制定权配置给国家生态环境主管部门和省级政府。于此情形下,经由国家生态环境主管部门来制定某一具体流域的统一环境标准,未尝不可,但问题关键在于,在跨行政区流域众多的情形下,完全依赖于远离具体流域的国家生态环境主管部门来制定统一环境标准,可行性以及相应的执行成本会受到一定质疑。况且,由于距离具体流域较远,再加之环境标准自身滞后效应,难以保证国家生态环境主管部门制定出的环境标准能够同时兼顾具体流域上下游实际状况。为此,由更贴近具体流域的省级政府来制定流域环境标准则成为一种可行选择,但跨省流域上下游地区经济社会发展情况各异,若仍由各省级政府在制定环境标准上的自行其是,显然不利于统一流域环境管理。藉由流域协调机制主导,邀请跨行政区流域省级政府之间协商制定统一的环境标准就成为一种可行选择,但这依然面临不少难题,因为发展严重不足的上游地区显然难以与发展相对充分的下游地区采用相同的流域环境标准。总之,流域协调机制如何协调流域省级政府间实现统一行动,制定符合流域实际且能兼顾不同利益需求的流域统一环境标准,构成其存在正当性与合理性的挑战。最后,就“统一的防治措施”而言,流域地方政府享有流域环境治理的事实性权威和相对广泛的自由裁量权,拥有着流域环境治理的资源、能力和知识,形成了某种“天高皇帝远”般的自主性治理。流域协调机制如何在地方自主性环境治理基础上,借助必要的等级命令体制和利益引导机制实现流域生态环境防治措施上的统一协调,形成流域环境治理上的“大合唱”,也需要接受治理实践的不断检视。

此外,《水污染防治法》和现行《环境保护法》相继确立的流域水环境保护目标责任制和考核评价制度(以下统一简称流域生态环境考评制度)则是从行为法层面上希冀强化流域统一管理的一种制度尝试。所谓流域生态环境考评制度是指,中央政府(上级政府)通过建立一套可监测、可评估的量化指标体系,并以此来衡量、评价和考核地方政府(下级政府)流域水生态环境治理能力和治理效果的制度总称,是借助激励约束机制来“规制管理者”的一种制度工具。流域生态环境考评制度在实施过程中经常会遭受到来自学界与实务界的批评,包括但不限于,考核主体发生变化,存在地方变通执行现象,考核的社会参与因没有细化而流于形式;考核对象只有政府而没有党委,实践中存在党纪责任、行政责任以及刑事责任相互替代的现象;考核仅仅关注数据等目标的完成,而忽视了环境目标责任制和考核评价制度的真正用意在于改善环境质量;考核结果没有真正意义上实现同官员升迁等挂钩;各级政府在环境保护目标责任考核结果的公开上仍然有相当大的缺失,考核结果和评价等级无法从公开渠道获得。

但这仅仅是问题的一个侧面。更为重要的是,现行流域生态环境考评制度是基于行政科层制而建构的一种自上而下的单维度考评机制。在这种制度机制下,一个相对完整的流域生态环境状况需要被人为分割成大小不同的块状并将其置于不同行政区进行单独考评。从整体性视角来看,这更多的体现为一种异质性、非结构性和非对称性的绩效考评体系,考核主体、考核的社会参与机制甚至围绕考核结果所带来的任期制官员的升迁等,均是围绕某一特定行政区域而非流域来进行的,考评关注的焦点是特定行政区整体的生态环境质量状况而非具体流域的整体生态环境质量状况。一定意义上讲,对于目前流域跨行政区负外部性造成的“以邻为壑”、“公地悲剧”等问题,这种考核制度也难辞其咎。这样一来,原本希冀强化中央(上级)政府流域环境统一管理的行为法制度举措却在无形之中夯实并强化了流域的属地管理。众所周知,流域生态环境信息状况对于流域管理至关重要。但在流域生态环境考评机制下,支撑并影响考核的流域生态环境信息均是在相对封闭的行政科层制内部生产、收集和流动,经由属地管理的滤化和传送,经由上级政府主管部门集中,再流转、扩散到流域的上(下)游地区。在流域生态环境信息流动过程中,信息不对称、不充足以及信息不真实等情形充斥流域不同行政区之间,建立在流域生态环境信息基础上的属地管理决策行为势必各行其是,地方政府之间的彼此信任或合作成为一种稀缺资源。至此,在中央与地方关于流域生态环境管理权配置的互动、博弈中,作为正式权威的中央政府虽然掌握了名义上的流域统一管理权,而作为实质权威的流域地方政府掌握了事实上的流域属地管理权,统一管理和属地管理彼此分离且形成了以属地管理为主的双边垄断局面。

2.强化统一管理的法律制度改进策略

如何改进流域环境管理的中央与地方关系,推进流域生态环境管理体制的适应性变革,理论和实践也在不断探索之中。其中,“中央环保督察的启动是中央政府对压力型环境治理实践中失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适,并试图消解因上述关系失衡可能引致的合法性风险”。为此,学者们提出基于中央环保督察法治化的初步思考。但从根本上看,中央环保督察自身的“领导、组织和运行的微观机制还无法摆脱对运动式治理的路径依赖”。总之,中央环保督察试图形塑流域生态环境管理中的中央与地方关系,以强化中央的流域管理权威,但其本质上仍然是一种依赖于权力的运动性政治机制。

流域环境管理中,中央与地方关系面临的困难最终仍须回到流域协调机制这一组织法机制的制度层面才能得以化解,也就是说,需要紧紧围绕持续强化流域协调机制“四统一”管理职权来重塑“统一管理”与“属地管理”之间的关系。具体而言,在“统一规划”方面,流域协调机制需要扮演“监管者”而非具体“管理者”角色,充分实现其对流域水污染防治和水环境保护规划具体实施状况的全过程监管。为保障对前述规划实施监管的实效性,可以考虑辅之流域协调机制在中央向地方纵向财政转移支付过程中一定的参与权或话语权;为实现规划实施监管的中立性,可以考虑委托或聘请第三方机构对规划实施情况进行监管。在“统一标准”方面,流域协调机制需要扮演“协调者”而非“监管者”角色,努力实现其持续协调流域上下游、左右岸和干支流省级政府之间共同协商制定统一的流域环境标准。为防止或减少协调过程长期僵持、久协未果情形出现,可以明确流域协调机制应当及时向国家生态环境主管部门的报告义务,并由国家生态环境主管部门出面制定统一的流域环境标准,此时国家生态环境主管部门制定的流域环境标准应当高于或至少不低于流域既有环境标准。在“统一监测”方面,可以考虑赋予流域协调机制统一行使流域生态环境监测事权,有权制定并执行生态环境监测流域标准,有权获得流域共享数据,有权会同地方政府有关部门建立健全流域突发环境事件应急监测联动机制,实现对流域突发环境事件的应急监测管理。在“统一的防治措施”方面,流域协调机制则需要扮演“管理者”和“监管者”双重角色。一方面,流域协调机制及其常设机构作为流域生态环境的管理者,依法参与流域生态环境包括行政检查、行政处罚等在内的综合执法活动;另一方面,流域协调机制可以委托或授权地方政府环境执法机构参与流域生态环境综合执法活动,并对前述执法活动进行必要的监管。流域协调机制只有实现了多种法律身份和多元法律地位的转化,流域生态环境“统一管理”职能才能实现落地。

在优化强化流域生态环境考评制度的流域统一管理功能方面,相关的改进策略可以围绕两个方面进行:一是改进优化考核的主体结构,增加流域协调机制、第三方机构等参与考评的机会及能力建设。在党政(行政)主导流域生态环境考评制度下,流域协调机制的适当参与,能够克服考评制度本身所固有的单向度弊端,为实现生态环境考评制度的流域统一管理功能提供了切入点。此外,“国家治理的绩效须通过社会的认可和建构才能得以形成”。由于流域生态环境考评专业性较强,“公众参与如果被应用于不合宜的社区,那就是一种潜在的浪费”。较为可行的制度改进路径是,在不改变目前生态环境考评主体规则前提下,由其通过招标或其它方式,委托包括科研机构、大专院校在内的专业团体,独立就自己依法承担的考评事项进行第三方评估。二是增加或调整流域生态环境考评的基准要素。流域生态环境考评制度建立了“结果基准为主,行为基准为补充”的考评基准,具体是指,将各级政府水环境质量目标完成情况(结果基准)作为考核刚性基准,将各级政府水污染防治重点工作的完成情况(行为基准)作为考核的校核基准。可见,这是一种既考核结果绩效,但同时兼顾过程绩效的考评基准方法。从制度实施的现有状况来看,无论是行为基准抑或结果基准,均未将跨界(省界、市界、县界)断面水质水量状况以及同比改善(恶化)状况纳入到考核的基准要素中去,这显然不利于对流域整体生态环境状况的统一管理。因此,未来流域生态环境考评制度应当考虑纳入跨界(省界、市界、县界)断面的水质水量状况,并将其作为一类重要的考核基准要素,这样一来,单维度的纵向考评机制中增加了横向考量的要素,至少在一定程度上克服了制度自身的弊端,回应了对强化或实现流域统一管理的关切。

流域环境管理的地方政府间关系:缔结流域补偿协议

如果说中央与地方关系是流域环境管理主导因素的话,那么流域地方政府之间的关系则是流域环境管理的关键因素。从国外经验来看,“没有任何州际问题比州际流域水事问题产生如此长久的争吵与残酷的对抗”。可见,如何处理流域地方政府间的关系构成流域环境管理的永恒难题。有鉴于此,新政治经济学给出的解决思路是将流域环境管理看作一个集体行动问题。为了走出集体行动的困境,为了保障集团成员能够采取合理行动以维护集体利益,保证流域公共物品的持续供给,必须在流域上下游、左右岸、干支流地方政府之间建立合作机制。这种合作机制的核心目标是,“在没有联邦政府强加的控制或监控的情况下,提供解决跨州区域问题的途径”。其中,跨行政区的流域地方政府之间缔结的流域合作协议被视为解决公共池塘资源过程中集体行动问题的行动者之间的一种政治合同,是“命令+控制”制度的一种替代选择。世界各国尽管存在着国情和体制的诸多差异,但在处理跨行政区流域的地方政府之间关系上,缔结流域合作协议就成为一种普遍可行的制度策略。我国亦不例外。自20世纪九十年代以来,中国各地地方政府及其部门围绕流域合作缔结了名称各异、种类繁多的流域合作协议。

1.流域合作协议机制面临的困境

实证考察发现,中国流域地方政府之间的合作机制就是作为对跨行政区流域水事纠纷的回应而出现的,初期主要表现为实现对流域稀缺水资源的合理分配,晚近则更多聚焦于流域水污染防治上的相互合作。应当说,任何一次较大规模的跨行政区流域事故纠纷都伴随着各方事后的不断协调,这种努力长期累积的主要结果是,围绕着具体流域水资源分配或污染防治事项形成了一定的流域合作机制。因此,每一次事故纠纷背后,不是探讨缔结一定的流域合作协议及建立一定的流域合作机制,更为准确、严谨的问题应该是,为何业已形成的流域合作机制却未能有效发挥作用。对此,经济学、管理学希望通过破解“囚徒博弈困境”、克服“集体行动的困境”、避免“公地的悲剧”等理论框架作出回应,并提供解决问题的方案,但与此相对应的是法学界对此却缺少足够的理论及制度回应,对流域合作协议及合作机制产生的法律问题缺少应对准备,仅有的是行政法学对此问题的思考和建议,但更多是立足于经济一体化背景下,消除地方行政壁垒而进行的专门研究,缺少对流域合作协议法律属性的基本认知和整体把握,从而难以有效因应纠纷处理及流域合作机制的深入推进。总之,在流域合作机制产生、形成和发展过程中,现有法律体系无法对其进行有效规制,使得一些流域合作协议流于形式,成为一纸空文,一些流域合作协议成为地方政府推卸责任或逃避责任的借口,一些流域合作协议甚至成为地方利益损害流域整体利益的一种“合法”工具。原本旨在有效防范和处理跨行政区水事纠纷的流域合作协议及相应的合作机制反而成为需要认真对待和解决的“问题”。

问题成因显然稍显复杂。首先,在协议缔结方面,流域地方政府双方或多方遵循的是“准一致同意”原则,协议缔结过程本质是“行为主体之间的利益妥协、意见融合直至形成一定程度的共识”。这样最终带来的结果是,业已缔结的流域合作协议文本只包括已经达成共识的内容,未能形成共识的部分被暂时搁置或者使用相对模糊、抽象原则的宏大词汇进行表达,这在一定程度上造成协议内容原则性很强,可操作性较差,以至于在纠纷出现后容易形成“公说公有理婆说婆有理”的局面。其次,在协议履行方面,流域合作机制主要依托于依据协议临时组建的诸如联席会议等松散性组织,这些组织在职权配置以及协议履行方式等方面并不具有完全的独立行为能力。一旦因协议履行发生争议,双方或多方纠纷解决的主战场最终会上溯至上级政府乃至中央部委层面,“两省之间镇一级的跨界纠纷就是一直上移到中央政府出面调停才缓和的”,成本高、周期长且难以兼顾地方利益是其弊端。再者,协议也缺乏规范化的履行机制,相应的履行规则、履行监督规则和违反协议的惩罚性规则都是空白,这些都会给流域合作协议的履行带来诸多不确定因素或埋下再次纠纷的隐患。最后也最为关键的原因在于,流域合作协议机制未能有效实现“利益共享”。没有外在的压力,流域合作协议机制一般不会自动建立起来,即便建立起来也不会长久持续存在。流域合作机制的长期存在需要一种特殊的制度安排,即需要建立一种在实现流域集体理性同时满足地方政府个体理性的规则体系,并且它能带来激励相容和参与约束。这种规则体系认为,寻求流域合作的重要基础是发现并增进“共享利益”的可能性及必要性。“某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织,若能获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分,同时会因该社会产出的减少而受到极大的损失,则他们在社会中便拥有了共享利益”。如果不能实现一定方式的利益共享,如果不能满足自身的利益需求,不具有行政隶属关系的地方政府眼中的流域合作协议就只剩下双方的感情来维系了。

2.从流域合作协议到流域补偿协议

依照美国制度经济学者华莱士·奥茨的观点,跨行政区流域外部性行为可以分单向性行为和相互性行为两类,前者如流域上下游地区之间产生的外部性,后者如流域左右岸、湖泊和水库等相邻地区之间产生的外部性。单向外部性行为看似简单但实则复杂,因为如果没有一定利益交换,上游地区供给下游地区优质水生态产品的主动性、积极性势必不足甚至缺失,要使双方各取所需就必须建立一种利益共享机制。而对于相互性外部性而言,一个地区同意减少对相邻地区损害,可换取相邻地区采取相同行动,即建立无需利益交换的流域合作机制即可实现补偿。可见,基于单向外部性而产生的流域生态保护补偿协议(以下统一简称流域补偿协议)是在克服流域合作协议弊端基础上建立起来的一种跨行政区地方政府之间的利益共享的流域合作机制。

流域补偿协议以自然地理毗邻但没有行政隶属关系的上下游地方政府为主体,以平等协商和意思表示一致为基础,以一定生态补偿资金的对价支付为核心和支点,从而建构起系列地方政府间的利益合作机制。这种合作机制通过一定数量的生态补偿资金的对价或“对赌”支付,既能带来激励相容,也能带来参与约束和惩罚,在一定程度上克服了流域合作协议缔结、履行等方面的弊端,构成流域合作协议的升级版和改进版。但协议方式必须依靠制度实现从政策之治向法治之治转型,因为只有法律才能够对流域复杂利益关系进行调整,只有法律才能在目标导引下对现实需求作出有效回应。更为重要的是,流域补偿协议的法治化建构也与全面依法治国、依法行政的战略布局和最严密法治保护生态环境的长远需求走向完全一致。因此,流域补偿协议的法治化理应是法学尤其是环境法学研究的当然范畴。申言之,对流域补偿协议法治化的专门研究,能够提升生态文明法治建设的流域回应性。但流域补偿协议机制法治化发展却也面临严峻挑战:一是协议缔结主体方面,由地方政府作为缔约主体是践行宪法法律制度规定的具体体现,似乎并无任何不妥。问题在于,跨行政区的流域存在多层级地方政府情形下,何种级别的地方政府才能够以自己名义缔结协议,换言之,哪级地方政府具有缔约的权能资格?实践层面上的协议缔结关涉地方财政资金的横向转移支付,“特别是考虑到财政支出事项上的自由裁量几乎不可避免,如无法律协调立法机关和行政机关各自的决定权范畴,便可能徒增混乱和不确定性,因此法定就更显重要”。二是在缔约程序方面,我国绝大多数流域补偿协议缔结仅限于事后公开,亦即在当双方或多方缔约主体签字或盖章后才公之于众,即便是事后公开,要么是仅仅公开协议主要内容,要么是公开所涉范围非常有限不便于民众及时获得相关信息。在公众参与方面,几乎所有协议均缺乏事前公众参与的相关规定,也未将其纳入各级政府重大决策事项所应遵循的程序规制范畴。即便是流域生态补偿机制推行较早且运行成效良好的广东省,也仅仅规定专家学者、人大代表、政协委员等有限度的非常态化的参与,这是一种浅层次、低水平的参与。三是在协议内容规范化方面,协议内容非常庞杂、包罗万象。但依据协议名称,生态补偿权利义务条款,包括补偿条件、补偿标准和补偿方式等无疑是协议的“核心条款”,集中体现着流域生态补偿的应有意涵,其它内容均应围绕“核心条款”进行相应优化或调整。但随着实践推进,“核心条款”似乎正在成为一种工具性存在,为了服务或保障流域合作机制的运行,这样,冠名为“补偿”的协议却有偏离“补偿”意旨的走向。究其原因,在于我们缺少流域补偿协议内容的规范化、标准化探索,造成流域补偿协议“核心条款”沦为陪衬或一种工具性存在。四是在协议履行机制方面,“我们生活在一个组织化了的社会,组织就是我们生活和交往的社会现实,离开了组织就无法理解我们的社会,也无法安排我们的行动”。协议缔结、协议履行以及纠纷解决都需要有相应的组织法机制来完成,离开有效的组织法机制的支持,流域补偿协议则很难真正有效运行。而组织机制的设计需要提供一个多元主体共同参与的基础,为多元主体平等协商缔结协议提供平台,为协议履行提供组织保证,为协议纠纷解决提供路径。一言蔽之,流域补偿协议虽然带来了流域环境管理的地方政府间合作关系的常态化,但自身也面临着法治化发展的长期挑战。

流域环境管理的政府部门之间关系:规范分工协作

地方政府与其部门是两种不同的行政机关,流域环境管理最终是需要通过政府涉水相关部门来完成或实施的,从这个角度上看,政府部门之间的关系是流域环境管理的保障因素。流域环境管理是复杂公共事务的专业化管理,因此需要在政府有关部门之间进行合理的分工,“在科层制的制度逻辑中,趋于精细化的专业分工是其基本的组织特征”。分工旨在提高流域环境管理效率,但由于管理理念、手段及部门利益等因素制约,意在提高效率的专业分工却可能阻碍整体效率提升,从而形成分工悖论。其次,流域环境管理是复杂公共事务的综合性管理,基于分工而产生的政府各部门均难以单独完成职能,需要与其他部门实现通力协作,但是由于各个职能部门之间职权的界限、部门利益等原因,旨在提高效率的部门协作反而阻碍了整体目标的实现,从而形成协作悖论。围绕着分工悖论和协作悖论,流域环境管理中的政府部门之间,尤其水行政部门与生态环境部门之间不断碰撞和相互博弈,协力推进或者阻碍着流域环境管理的发展。

1.政府部门间分工协作关系及挑战

(1)细化部门分工及其挑战

随着流域环境问题复杂性的凸显,围绕着流域环境管理的政府部门之间的分工越来越细化。这具体体现在,一是流域环境管理职责的统合与转移。2018年3月,中央印发《深化党和国家机构改革方案》指出,整合分散的生态环境保护职责,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,组建生态环境部。随后,生态环境主管部门就整合了原本属于水行政部门的地下水污染防治监管、入河排污口监管和水功能区划等三项重要的流域环境管理职责。显然,在环境管理职责的统合过程中,存在着流域环境管理权的转移现象,尽管这一现象可以解释为着眼于环境行政权的优化配置,但毫无疑问,这种统合的背后实际上却是在强调政府部门之间的一种分工。即便如此,“由于信息不对称、风险不确定等诸多原因,希冀完全明晰流域生态环境管理上的职责分工是不可能的,也是不必要的”。这是因为,只要存在分工,行政管理职责上交叉是永恒存在的,任何细化分工只是减少了交叉而非消灭了交叉。问题导向下的细化分工只是为了消减问题的存在而非消灭交叉。二是专司流域生态环境监管的组织机构的依法设置。2018—2019年,按照国家机构改革的安排,国家生态环境部先后在七大国家重要流域海域设立派出机构——生态环境部流域海域生态环境监管局,专司流域海域的生态环境监管职责。按照生态环境部“三定方案”的规定,国家重要流域海域生态环境监管局实行以生态环境部为主、水利部为辅的“双重领导”体制。这是推进流域生态环境管理体制的重大变革,是强化流域生态环境统一管理的一种组织法机制尝试;同时这也意味着在实施进一步的流域管理细化分工,一种凸显流域生态环境管理重要性的分工,这种分工将试图将流域生态环境管理从流域管理中剥离出来,尽管这种剥离并不完全彻底,但它显然会对整体性、系统化的流域管理带来一定挑战。

(2)加强部门协作及其挑战

由于复杂公共事务管理需要部门协作,因此部门协作就成为复杂公共事务管理能否取得成效的关键。在流域环境管理过程中,政府部门之间的分工应当是为政府部门之间的协作服务的,理由非常简单,因为流域水资源保护、水生态修复、水环境治理、水域岸线整治等方面的问题相互交叉且又彼此影响,如果仅仅强调部门各自分工而无协作难免顾此失彼,最终难以实现流域环境管理目标,分工只是明确了部门各自的职责,但协作却能将分工带来的职责空隙之处填补,将分工形成的职责交叉之处捋顺。因此,在一定意义上,我们可以说,在流域生态环境管理中,与部门分工相比,部门之间协作的意义和功能更大。我国流域环境管理中,政府部门协作最为典型的就是建立了“河长制”。这是由各级地方政府党政负责人担任该级政府管辖区域内河流湖泊的“河长”,负责水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理的机制体系。同以往“自上而下”的制度开创与实施不同的是,“河长制”是经由地方自主创新,地方之间相互模仿、学习,由中央采纳,并在全国实行的一项创新制度,扩散路径包括了政府自下而上的吸纳和自上而下的“高位推动”以及横向政府监督学习竞争。毫无疑问,“河长制”作为一种政府部门之间,甚至跨政府部门之间的协作机制,围绕着“河长制”的赞扬与批评会一直持续进行下去。立足于法学视角,“河长制”的挑战主要体现在:权责配置边界不清、权力依赖特征明显、共治精神不足、与相关配套制度衔接不足等制度困境。

2.政府部门间分工协作关系的规范化发展

应当清醒地认识到,以生态环境部为主、水利部为辅的“双重领导”体制下独立设置的流域海域生态环境管理机构,其职能能否有效发挥仍然取决于能否有效处理好国家生态环境主管部门和国家水行政部门之间在流域环境管理过程中的分工协作关系。可行措施就是在生态环境主管部门和水行政部门之间建立一种规范化的分工协作关系。其中,规范化的分工是基础和前提,规范化的协作是目的和保障。法律意义上,规范化的分工关系就是需要不断明晰政府部门之间各自的法定职责,这方面,我国正在推行的政府部门权责清单制度能够在一定程度上为其提供制度保障。鉴于政府部门分工是为部门协作服务的,因此,规范部门之间的协作关系更具有现实意义。显然,规范化的部门协作关系已经不局限于生态环境部门和水行政部门之间,而是在更大且更远程度上,它可能涉及流域涉水的所有政府部门之间,甚至也会波及到司法机关及非政府部门之间。就我国重要流域生态环境管理而言,下面几种政府部门间的协作关系规范化尤为重要。

一是同一政府系统不同部门之间协作关系的规范化。“在财政事权和支付责任划分明确的前提下,在仍存在GDP竞争的情况下,是否同属于一个政府系统即同一个财政预算单位,尤为重要”。在同一政府系统不同部门的协作关系下,相互征求意见、报送备案、共同行政行为、相对集中行政处罚权等协作机制均有相对成熟的操作模式,在政府统一领导下,以流域环境管理的目的导向为基础,政府部门之间可以凭籍这些成熟的制度经验推动协作关系的规范化。更为重要的是,这种政府部门之间的协作机制可以和正在推行的“河长制”进行有效对接甚至有机融合。这是因为,“河长制”本身就是通过引进外在于流域的权力资源,整合政府、市场和社会资源参与流域合作治理的一种制度化、社会化协作机制。藉由河长的组织、协调或引导,实际上是为具体流域涉水部门间协作关系带来了一种全新的组织法机制,能为实现协作关系的常态化和制度化奠定基础。

二是不同政府系统相同职能部门之间协作关系的规范化。这是跨行政区流域环境管理协作关系的难点和症结所在。流域环境管理实践中,这种协作关系主要通过三种路径得以实现调整:一是根据跨行政区流域地方政府之间缔结流域合作协议、流域补偿协议,政府部门之间依据协议要求,从而实现部门之间协作关系的规范化;二是流域地方政府相同职能部门之间直接缔结流域环境管理方面的合作协议,如联合执法、信息通报等,从而实现协作关系的调整;三是在前两种路径成效不大或者久商不决的,双方或多方共同商请上级政府部门从中协调,从而调整协作关系。显然,上述三种路径均需要通过法治化的检视。从未来法治政府建设的要求来看,上述无论通过何种途径进行调整,都必须以相对科学、规范的行政协助制度建构为前提。因此,涉及流域环境管理的行政协助制度建构过程中,“行政协助关系主体、请求、承诺、方式以及收费等规则均可以通过法律或协议方式得以规范化”。

三是国家重要流域派出机构之间协作关系的规范化。为了强化对流域的统一管理,中央政府部门在一些国家重要流域设置了多种类型的流域派出机构。上述派出机构的职权职责也会涉及到流域环境管理,因此,上述派出机构之间也存在一定的协作关系。他们之间协作关系的调整也有自身的特点,即派出机构协作关系的规范化调整最终有赖于中央政府部门协作关系的规范化发展。

流域环境管理的政府与社会关系:有效回应民众需求

流域环境管理的最终落脚点在于,能够持续提供优质流域水资源、水环境及水生态产品,有效回应社会基本需求,不断满足人民的根本利益。“推进任何一项重大改革,都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题,都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。”从这个角度上讲,及时、有效和充分回应民众需求,是流域环境管理的最终目的要素,是持续推动流域环境管理体制变革的外在动力。一旦社会需求发生变化,流域环境管理体制应当随之而进行相应变革。否则,流域环境管理中的政府与社会关系就会出现变形甚至扭曲,从而严重销蚀流域环境管理体制存在的正当性。

1.回应社会需求的法律制度建设不足

客观上讲,政府流域环境管理职责的有效履行具有天然回应社会需求的意涵。但这种回应须借助相应的制度建构,将政府流域环境管理的过程或结果展现出来。遗憾的是,在政府流域环境管理职责履行中,回应社会需求的制度建设均存在不同程度的问题。

直接回应社会需求的法律制度当属流域环境信息公开制度。“保障公众环境知情权是法治政府和责任政府的必然要求,环境知情权是参与环境管理权实现的前提性权利,为参与环境管理权的实现提供保障,而环境知情权本身实现的前提是环境信息公开”。但流域环境信息却存在着复杂性:其一,流域往往跨多个行政区域,而环境信息公开却是以行政区域为基础进行的,因此,社会或公众想要全面系统了解流域环境信息,往往需要追溯至跨行政区流域上级政府甚至于中央政府。这样一来,流域环境信息生产、集中、流动、公开的制度链条被人为拉长,一方面不可避免地会带来环境信息失真风险,另一方面也造成其在有效、及时回应社会需求方面打了折扣。其二,流域环境管理往往涉及多个行政部门,因此水行政部门、卫生与健康部门、生态环境部门等均掌握着某一环节或某一结构上的流域环境信息。对于社会公众而言,通过政府信息公开渠道所获取的流域环境信息往往更多地呈现为一种碎片化或零散状态,即便是有人将政府诸多职能部门所涉流域环境信息进行必要的合成或提炼,若无相应专业人士协助,恐怕也难以有效获得流域生态环境整体概貌的真实、全面信息。因此,如何通过完善流域环境信息公开制度,以便有效回应社会需要及满足人民的根本利益,就成为流域环境管理的一个重要挑战。

间接回应社会需求的制度主要是环境年度报告制度。“政府向人大及其常委会报告环境管理工作既是政府的一项法定职责”,也是回应社会需求的一项制度性安排。作为一项“嵌入”在我国现行国家体制与政治结构之中的新设制度,政府环境报告制度突破了单纯在“政府—公众(社会)”关系及相应的政府治理逻辑中探讨政府环境责任的局限,溯源至我国宪法架构的内核,即表现为“人民—人大—政府”关系的宪法主权逻辑,开创了政府承担环境保护责任的新方式和新领域。既有研究发现,中国几乎每个行政区(包括省、市、县和乡)都作为下游受到来自上游的污染,每个行政区又都作为上游污染着下游,因此,流域跨行政区交界之处或交叉之处往往是流域水污染最为严重之处。但受制于行政区的桎梏,环境报告制度即便涉及到流域跨行政区交界之处或交叉之处,相关政府部门往往也是一笔带过或者给出一种抽象的展望,更为重要的是,这种略显轻描淡写的惯常作法并不会受到相应的道德责难、法律追究或者政治问责,究其原因在于,环境报告制度更多立足于属地管理要求,它回应的更多是本行政区内民众的一般需求或当前需求,显然这种需求并不必然构成一种基于流域整体意义上的社会需求,更与流域经济社会发展的根本利益相去甚远。

2.流域环境管理中政府与社会关系的制度改进策略

如果仅仅立足于“强政府、弱社会”的社会现实去解决流域环境管理中存在的社会回应性不足问题,显然是不够的。中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》再次强调“多方共治”,形成多方参与、良性互动的环境治理体系。基于此,未来流域环境管理体制变革进程中,改进政府与社会关系的制度策略思路是,紧紧围绕流域社会需求及人民群众根本利益,形成推进政府流域环境管理、持续改善流域生态环境质量的强大制度约束。

针对流域环境信息公开不能满足社会需求的现状,首先应充分发挥政府主动公开的制度优势。在大数据、云计算和互联网技术高速发展的今天,涉及流域环境信息,无论是来自于中央政府或地方政府,抑或来自于排污单位,理应由流域协调机制牵头,建立健全流域环境信息共享机制,以便不断满足社会或民众生产、生活方面的需要。“依托数据开放技术的发展,全面打造政府数据开放平台,以信息化提升主动公开的实效,从而充分发挥政府信息及数据的作用和价值”。其次,改革依申请信息公开的行政管理体制。由于流域环境信息申请公开涉及的行政主体多元、多层次,申请环节涵盖审查、决议、公开等,政出多门、内部流程复杂、审查标准不一造成“申请无门”问题屡有发生。宜由流域协调机制牵头建立统一、协调、规范的流域环境信息管理体制,及时回应民众申请信息公开的诉求,才能为流域环境管理的社会回应性奠定坚实的信息基础。最后,建立健全流域环境信息的监督及救济机制。现行法律制度在涉及政府信息公开法定职责方面,要么语焉不详,要么仅笼统授权,把主动权交给本为“责任人”的政府主体,其实效系于其自觉、自愿。未来流域环境管理体制变革必须立足于政府和社会关系视角,高度重视政府环境信息公开法定职责履行状况,在信息公开的基础上,赋予社会或公众必要的司法审查请求权机制才能保障流域环境管理的社会回应性。

针对环境年度报告制度面临的困境,未来制度变革应着重从以下几个方面推进:一是明确听取环境年度报告的法定主体。相关制度改进应考虑,当涉及跨行政区流域生态环境质量状况和环境治理工作时,理应向共同的上级人大及常委会报告并予以审议,显然,好处是不言而喻的,因为这能够避免环境保护中地方保护主义和以邻为壑,也能有效克服地方政府在面临跨行政区流域生态环境问题时不能作为、不愿作为、不敢作为等问题。二是建立环境年度报告的表决机制。各地在实施环境年度报告制度时,应当建立一定的表决程序及反馈机制,“没有表决程序,报告的约束力不强,政府部门就不会认真来做,报告就会流于形式”。对于表决程序中指出的问题,尤其是跨行政区的环境问题时,地方政府应当在一定时间内通过一定方式进行必要的反馈,并将整改结果向人大再行报告。三是规范环境年度报告的结构框架。环境年度报告内容众多,未来应加强环境年度报告结构框架及主要内容的规范化工作,其中,尤其需要指出的是,跨行政区的流域生态环境质量状况及环境治理工作应独立成篇。

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