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突出问题导向 健全长效机制——新固废法新增、修改内容梳理

发布日期:2020-09-07 10:56 来源:《中国生态文明》杂志 浏览次数:

■祁巧玲

防治固体废物污染,与大气、水、土壤污染防治密切相关,是生态文明建设和环境保护工作的重要内容,是重要的民生工程和民心工程。

新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称新固废法)于今年9月1日正式实施,这不仅是固体废物污染环境防治领域的大事,也是生态文明建设和生态环境保护工作的一件大事。

1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过、1996年4月1日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称固废法),是我国首个关于固废管理的法律规制,立法目的是“防治固体废物污染环境,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展”。2004年,“为了防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,促进经济社会可持续发展”,对固废法进行了第一次修订。

党的十八大以来,固体废物污染环境防治工作进入了全面加强的新阶段。固废法也于2013年、2015年、2016年分别对特定条款进行了修正。

为全面检查固废法贯彻实施情况,十二届全国人大常委会执法检查组于2017年5月开展了执法检查,形成了《关于检查〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉实施情况的报告》。检查报告在充分肯定固废法的贯彻实施促使固废管理取得一系列积极成效的同时,也指出固体废物污染防治工作仍面临一些突出问题,认为固废法部分条款难以适应当前固体废物污染防治新形势新任务,建议尽快启动修订工作。

2018年6月,十三届全国人大常委会专门听取审议了《国务院关于研究处理固体废物污染环境防治法执法检查报告及审议意见情况的报告》;7月,《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》明确提出,加快固废法的修改工作。

根据全国人大常委会执法检查组这份突出问题导向、回应人民期待的报告,生态环境部牵头对固废法进行了第二次修订。经全国人大常委会三次审议,新固废法于2020年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。

这次修订力度大,新增内容多,条款从6章91条增加至9章126条,规制对象几乎涵盖社会生产生活可能产生的所有固体废物污染,新增内容包括建筑垃圾、农业固体废物、废弃电器电子电池、塑料、污泥等。

特别值得关注的是,新固废法贯彻新发展理念,首次将生态文明写入立法目的:“为了保护和改善生态环境,防治固体废物污染环境,保障公众健康,维护生态安全,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。”

新固废法在全面总结实践经验的基础上,突出问题导向,贯彻新发展理念,回应人民群众期待和实践需求,健全固体废物污染环境防治长效机制,为打好污染防治攻坚战提供了坚实的法制保障。 

强化减量化、资源化、无害化原则
解决固体废物产生量大、积存量多,污染防控风险隐患多的问题

我国目前固体废物产生量、积存量的压力到底有多大?检查报告显示,我国历年堆存的工业固体废物总量达600亿~700亿吨,在此基础上,我国每年正在产生约40亿吨畜禽养殖废弃物、10亿吨秸秆、33亿吨一般工业固体废物、4000万吨工业危险废物、18亿吨建筑垃圾、2亿吨大中城市生活垃圾、135万吨医疗废物。今年6月公布的《第二次全国污染源普查公报》显示,从“一污普”到“二污普”的十年,在水、大气中主要污染物排放量大幅下降的大趋势下,固体废物产生量总体呈增长态势。

虽然固体废物产生量大、积存量多,但由于其危害的潜在性、长期性,相较对大气、水污染防治的关注,全社会对固体废物污染严重性和防治工作重要性的认识明显不足。固体废物种类繁多、成分复杂,环境风险大。尤其是危险废物,严重威胁着公众健康和生态安全,污染事故一旦发生,后果非常严重,治理成本也会非常高。

固体废物具有废物和资源的双重属性,污染防治工作的复杂性非常高。我国在1995年固废法立法之初,就明确了“实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则”。由于经济社会发展和固体废物管理的阶段性限制,在此次修订之前,固废法主要是对危废、工业固废无害化进行了约束,对减量化和资源化主要还是原则性规定。之后,《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》的制定和修正从不同角度细化和发展了适合我国国情的减量化、资源化原则,但囿于两者促进型立法的限制,对减量化、资源化的规定主要表现为指导性、鼓励性规范,约束力不足。

新固废法明确提出“固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则”,对无害化约束对象进行了完善,同时也加强了减量化、资源化的强制性。我们可以从三个层面理解新固废法对三化原则的强化。

1.减量化、资源化、无害化是有机统一的,必须作为一个整体加以把握,协同推进。

近十几年,随着经济社会发展和环境规制趋紧,固体废物无害化处置率大幅提高,例如我国城市生活垃圾无害化处理率在2018年就已达到99%(数据来自《中国统计年鉴2019》)。与此同时,我国固体废物,特别是工业固废、城市生活垃圾的减量化和资源化工作相对滞后。以工业固废为例,我国在2017年的综合利用率为54.6%(数据来自《中国统计年鉴2019》),而发达国家这一数据在70%~80%,存在明显差距。

即便做到百分之百无害化,我们依然要面临焚烧、填埋量不断上升,经济投入以及土地、能源、原材料投入持续增长的压力。这种主要依赖无害化处置的固体废物管理的环境效益、经济效益非常有限且难以持续,因此,必须协同推进三化,使之互为助力,形成合力,以实现更高的环境、经济、社会效益,推动经济社会高质量、可持续发展。

此次修订前,固废法要求有关部门和地方在城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划中统筹考虑三化;修订后,明确要求地方政府将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划,并采取有效措施落实三化,最大限度降低固体废物填埋量。通过国民经济和社会发展规划的综合性、战略性、纲领性,有效统筹三化的协同推进,是适合我国国情的有效手段。

新固废法协同推进三化的重点是,减量化、资源化相对滞后的工业固体废物领域。在原来要求申报种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料的基础上,增加对减少工业固体废物产生、促进综合利用具体措施有关资料的要求。

2.明确固体废物管理的次序,即源头减量-中端综合利用-末端无害化处置。

第一步是源头减量。减量化原则成为强制性规范,倒逼生产单位通过绿色设计、先进工艺设备和管理措施,提高生产原料和能源的利用率,降低包括固体废物在内的产废量。

为推动产废单位执行源头减量,新固废法衔接清洁生产促进法,新增对产生工业固体废物的单位实施清洁生产审核的规定;对过度包装做了强制性规范,并明确有关罚则。衔接循环经济促进法,对一次性塑料制品的使用做了强制性规范并明确了罚则。

针对新业态产生的固体废物,新固废法规定电子商务、快递、外卖等行业应当优先采用可重复使用、易回收利用的包装物,优化物品包装,减少包装物的使用,并积极回收利用包装物。

第二步是中端综合利用,强化资源化,在生产过程中再利用或者加工处理后再利用,进一步有效减少产废量。

新固废法重点强化工业固废综合利用。新增规定,工业和信息化部门会同发展改革、生态环境等部门,定期发布工业固废综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录,组织开展综合利用评价,为工业固废综合利用评价提供了上位法依据;衔接《中华人民共和国环境保护税法》,综合利用固体废物符合国家和地方环境保护标准的,免征环境保护税。

除此之外,新固废法还明确,通过建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度,由生产者建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系,实现有效回收和利用。

第三步是末端无害化处置,通过源头减量和资源化利用,最大限度降低固体废物处理处置量,再通过末端进行无害化处置,才能最大限度降低固体废物的环境影响。

3.无害化是核心目标和底线要求。

固废法的核心目标是无害化。在新固废法中,无害化原则作为主线,贯穿固废管理各个环节和各类固体废物管理。

新固废法对可能产生固体废物污染的环节进行了完善,从“生产、销售、进口、使用”修改为“产生、收集、贮存、运输、利用、处置”,要求涉及各个环节的的单位和个人,依法承担防止或者减少固体废物环境污染的责任。

新固废法将无害化要求扩大到可能产生污染的各类固体废物的管理中,管理对象包括修订前的工业固废、危废、城市生活垃圾、畜禽粪便等,和新增的建筑垃圾、污泥、废弃电器电子电池、厨余垃圾、医疗废物、塑料、农药包装废弃物等。

无害化是固体废物管理的底线要求。资源化必须以无害化为前提,综合利用固体废物应当遵守生态环境法律法规,符合固体废物污染环境防治技术标准。

我国现行标准体系缺少对固体废物利用过程和产品有害物质的控制标准,个别企业以“资源化”名义开展加工利用,二次污染问题和产品质量问题屡屡发生。固废法新增规定,标准化部门会同发展改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等部门,制定固体废物综合利用标准;综合利用固体废物应当符合固体废物污染环境防治技术标准;使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准。

“洋垃圾”非法入境以及工艺落后的小企业、小作坊和废物集散地的非法加工利用,严重危害人民群众健康和生态环境安全。新固废法明确,国家逐步实现固体废物零进口。按照2017年国办印发的《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》和2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的部署,分类分步实现固体废物零进口目标,即2017年年底前全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物,2019年年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物,2020年年底前基本实现固体废物零进口。违法进口固体废物的,最高处以五百万元罚款。

明确责任主体,强化处罚到人,延伸主体责任,实行严惩重罚
解决污染者主体责任落实不到位,违法成本低的问题

2004年固废法第一次修订时就明确了“固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则”,规定产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。但从实际情况看,污染者依法负责的各项制度落实仍然不到位。

1.针对部分企业逃避环境监管,非法转移、倾倒和处置固体废物的问题,明确责任主体,强化处罚到人。

首先,新固废法对污染者责任主体的界定从“生产者、销售者、进口者、使用者”修改为“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人”,涵盖了可能产生固体废物污染的各个环节和各类主体,最大限度地避免执法、司法过程中责任主体认定难,以及责任转嫁的问题。

其次,新固废法强化“两罚制”,以处罚到人,压实主体责任。

对拒绝、阻挠监督检查或者在接受监督检查时弄虚作假的,在对单位法人责令改正、处以罚款的基础上,增加“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处二万元以上十万元以下的罚款”。

对无许可证或未按照许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物的,修订前只针对单位法人进行处罚,修订后增加“对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员,处十万元以上一百万元以下的罚款”。

造成重大或者特大固体废物污染环境事故的,对责任人的处罚,由原来的“依法给与行政处罚”,修改为“对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款”。

新增对违法处置污泥的处罚,同时处罚单位法人和责任人。擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的,对单位法人处最高二百万元罚款,对责任人处最高十万元的罚款;造成严重后果的,对单位法人处最高五百万元罚款,对责任人处最高五十万元罚款。

除此之外,还新增对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员最高十五日的行政拘留处罚。第一百二十条对行政拘留适用的六类违法行做了明确规定。

需要特别注意的是,新固废法首次引入连带责任制度。

新增的具体规定为,产生工业固体废物的单位,委托他人运输、利用、处置工业固体废物的,应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实,依法签订书面合同,在合同中约定污染防治要求;一旦受托方造成环境污染和生态破坏,委托方如果未尽核实与签订合同的责任,除依法予以处罚外,还应当与受托方承担连带责任。

另外,针对进口废物新增规定,违法将境外固体废物输入境内的,由海关责令退运该固体废物,处最高五百万元罚款;承运人将承担进口者退运、处置的连带责任。

2.针对部分企业在产品设计和生产过程中不考虑产品废弃后的环境影响,未承担回收处置责任的问题,完善、延伸主体责任。

新固废法对应当承担回收责任的主体及内容进行了补充和完善。新增“生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准,避免过度包装”;将修订前“使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施”修改为“产生秸秆、废弃农用薄膜、农药包装废弃物等农业固体废物的单位和其他生产经营者,应当采取回收利用和其他防止污染环境的措施”。

新固废法首次引入生产者责任延伸制度——新增规定,国家对废弃电器电子产品等实行多渠道回收和集中处理制度,建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度,生产者应当以自建或者委托等方式,建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系。

生活垃圾分类制度首次入法。产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务,承担生活垃圾产生者责任;任何单位和个人都应当依法在指定的地点分类投放生活垃圾;禁止随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧生活垃圾。

针对不易回收的塑料垃圾,新固废法明确,国家禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品,商品零售单位、电子商务平台企业、快递企业、外卖企业应当向商务、邮政等部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况。

3.针对污染者付费机制尚未有效建立,污染和违法成本低,治理成本转嫁政府和社会的问题,完善付费机制,提高违法成本。

新固废法增加了有关条款以完善付费机制。

新增“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则,建立生活垃圾处理收费制度”。收费标准由县级以上地方人民政府结合本地区情况制定,体现分类计价、计量收费等差别化管理;所收款项专项用于生活垃圾的收集、运输和处理等;收费标准应当向社会公布。

新增规定,城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理单位应当安全处理污泥,保证处理后的污泥符合国家有关标准,“污水处理费征收标准和补偿范围应当覆盖污泥处理成本和污水处理设施正常运营成本”。

修改有关罚款的条款,大幅度提高违法行为的罚款额度,以“严惩重罚”形成威慑。

例如,造成重大固体废物污染环境事故的,修订前只须承担事故造成的直接损失的百分之三十的罚款,修订后,除依法承担赔偿责任外,还须承担事故造成的直接经济损失的三倍以上五倍以下罚款。再例如,对违法过境转移危废的,由修订前最高五十万元的罚款,提高至修订后最高五百万元的罚款,罚款额度提高了十倍之多。

同时,衔接《中华人民共和国环境保护法》,违法排放固体废物受到罚款处罚并被责令改正的,继续实施违法行为,将按日连续处罚。

需要特别注意的是,新固废法引入两项新制度,生产经营者信用记录制度和环境污染责任保险制度,主要通过金融手段,平衡环境公共利益与生产经营者利益。

截至目前,已有《企业环境信用评价办法(试行)》等多个文件出台,形成了初步的环境信用制度框架。环保法也要求“将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案”。在制度探索与实践经验的基础上,新固废法明确建立生产经营者信用记录制度。“生态环境主管部门应当会同有关部门建立产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者信用记录制度,将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。”环境信用制度将生产经营者的信用作为无形财产,通过金融支持、财税补贴等激励与约束并举的手段,引导生产经营者主动约束自身环境行为,以实现长期效益。

我国目前实行环境污染责任保险制度的主要依据是2018年出台的《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》,主要对环境高风险生产经营活动有强制责任险要求,其中就包括“收集、贮存、利用、处置危险废物”。新固废法对这一要求提供上位法依据,明确“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当按照国家有关规定,投保环境污染责任保险”。以危废为代表的环境高风险领域,一旦发生污染事故,代价将非常大,很容易导致生产经营者陷入财务风险,随之而来的,是极高的成本转嫁给政府和社会。环境污染责任保险制度能有效分散风险,使生产经营者提前为自己可能污染环境的行为买单,事故发生后不用经过繁琐的侵权认定等程序就可以进行及时救助,是实现谁污染谁负责、谁致损谁赔偿的有效手段。

明确目标责任制、联防联控机制、全过程监管与信息化追溯
解决监管职责不明确,权责不统一,协同不到位的问题

1.针对监管职责边界不够明确、权责不够统一,明确目标责任制和统一管理、分工负责的监管体制。

管发展必须管环保,新固废法明确目标责任制和评价考核制度。

新固废法衔接《中华人民共和国环境保护法》,落实地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责的要求,新增“地方各级人民政府对本行政区域固体废物污染环境防治负责。国家实行固体废物污染环境防治目标责任制和考核评价制度,将固体废物污染环境防治目标完成情况纳入考核评价的内容”。

新增规定,县级以上人民政府应当将工业固体废物、生活垃圾、危险废物等固体废物污染环境防治情况纳入环境状况和环境保护目标完成情况年度报告,向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告。

管行业必须管环保,新固废法完善统一管理、分工负责的监管体制。

修订前,固废法主要对生态环境部门的统一监管职责进行了规定,对住房城乡建设、发展改革、海关等少数几个部门的部分职责进行了规定,职责边界不够明确,权责不够统一,监管存在盲区。

根据国务院机构改革和职能转变,以及监管全覆盖的要求,新固废法明确,生态环境主管部门对本行政区域固体废物污染环境防治工作实行统一监督管理,发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、商务、卫生健康、海关等主管部门在各自职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。各部门有效担负起对各自管理领域的监管责任,以形成齐抓共管的工作格局。

工业固体废物监管工作,由原来的生态环境部门会同经济综合宏观调控部门,修改为生态环境部门会同发展改革、工业和信息化等部门。制定公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、设备名录,由原来的经济综合宏观调控部门修改为工业和信息化部门。新增条款明确,工业和信息化部门会同发展改革、生态环境等部门,对工业固体废物综合利用进行监管。新增的清洁生产审核工作由发展改革部门会同生态环境部门负责。生态环境部门对产生工业固体废物的单位实行排污许可证一证式管理。

危险废物方面,由修订前生态环境部门独自承担监管职责,修改为生态环境部门会同交通运输部门、公安部门,共同承担监管职责。

生活垃圾方面,新增生态环境部门监管内容:生活垃圾处理单位应当安装使用监测设备,实时监测污染物的排放情况,将污染排放数据实时公开,监测设备应当与所在地生态环境部门的监控设备联网。新增环境卫生部门职责,即负责组织开展厨余垃圾资源化、无害化处理工作。

建筑垃圾方面,新固废法首次单独明确监管职责。县级以上地方人民政府负责建立建筑垃圾分类处理制度,制定包括源头减量、分类处理、消纳设施和场所布局及建设等在内的建筑垃圾污染环境防治工作规划。环境卫生部门负责建筑垃圾污染环境防治工作,建立建筑垃圾全过程管理制度,规范建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置行为,推进综合利用。

农业固体废物方面,新固废法首次明确农业农村部门监管职责,即负责指导农业固体废物回收利用体系建设,鼓励和引导有关单位和其他生产经营者依法收集、贮存、运输、利用、处置农业固体废物,加强监督管理,防止污染环境。

其他新增的部门监管职责还有,市场监督管理部门对过度包装的监督管理;商务、邮政等部门对电子商务、快递、外卖等行业的包装物监督管理;城镇排水主管部门、生态环境部门对城镇污水处理产生的污泥负有监督管理职责;卫生健康、生态环境等部门对医疗废物负有监管职责。

需要特别注意的是,新固废法衔接环保法,补充完善了生态环境部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门查封、扣押的措施,规定出现可能造成证据灭失、被隐匿或者非法转移,以及造成或者可能造成严重环境污染的情形时,除了可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备外,还可以对违法收集、贮存、运输、利用、处置的固体废物及场所、工具、物品予以查封、扣押。

2.针对部门配合不够、政策协同不足,监管环节存在盲区,完善联防联控机制、全过程监管和信息化追溯。

受限于经济社会发展水平,部分地区固体废物处理处置能力发展缓慢,区域内固体废物产生量与处理处置能力不匹配,固体废物客观存在跨区域转移和处理处置的需求。这就涉及到不同环节和跨区域的监管。

首先,地方政府负有统筹发展与污染防治的责任。

新固废法明确,国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门在编制国土空间规划和相关专项规划时,应当统筹生活垃圾、建筑垃圾、危险废物等固体废物转运、集中处置等设施建设需求,保障转运、集中处置等设施用地。

针对医疗废物监管存在盲区,处置缺口大的问题,新固废法明确要求,县级以上地方人民政府应当加强医疗废物集中处置能力建设;明确医疗废物按照国家危险废物名录管理,并进一步明确了卫生健康、生态环境等部门的监管职责,突出医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位等主体责任。特别规定,大传染病疫情等突发事件发生时,县级以上人民政府统筹协调医疗废物等危险废物收集、贮存、运输、处置等工作,保障所需的车辆、场地、处置设施和防护物资;卫生健康、生态环境、环境卫生、交通运输等部门协同配合,依法履行应急处置职责。

其次,新固废法鼓励,省、自治区、直辖市之间协商建立跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制,统筹规划制定、设施建设、固体废物转移等工作。

新固废法鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设,促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享;相邻省、自治区、直辖市之间开展区域合作,统筹建设区域性危险废物集中处置设施、场所。

危险废物跨区域转移涉及多个部门的监管,实际工作中存在联合监管和信息共享机制不顺畅等问题,导致危险废物跨区域运输存在监管漏洞和风险隐患。针对问题,新固废法对危废监管做了修改完善。首先,明确全面运行危险废物转移电子联单;其次,移出地生态环境部门在获得接受地生态环境部门同意后,要将批准信息通报包括途经地在内的相关省、自治区、直辖市生态环境部门和交通运输部门;再次,由生态环境部门会同交通运输部门、公安部门制定办法并全程管控危险废物转移。

同时,新固废法还新增规定,生态环境部门会同有关部门建立全国危险废物等固体废物污染环境防治信息平台,通过信息化手段管理、共享危废等固体废物转移数据和信息,推进固体废物收集、转移、处置等全过程监控和信息化追溯。

针对跨区域利用,固废法新增规定,转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域进行利用的,应当报固体废物移出地的省、自治区、直辖市生态环境部门备案,移出地生态环境部门应当将备案信息通报接受地生态环境部门。

新固废法对监管制度的完善,将有效推动健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的环境监管体系。

(来源:《中国生态文明》杂志)

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